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新中国70年国家治理格局下的社会治理和基层社会治理
日期:2020/8/21 16:08:27 来源: 《青海社会科学》(西宁)2019年第6期 作者: 王思斌 点击数: [ 字体: ]打印此文】【关闭窗口
导读:
内容提要:新中国建立70年在国家治理格局下进行了社会治理与基层社会治理的探索。在计划经济体制下,国家集中力量进行经济建设、稳定和建设政权,国家治理覆盖了社会治理。改革开放以来,经济体制的市场化改革激发了社会...

内容提要:新中国建立70年在国家治理格局下进行了社会治理与基层社会治理的探索。在计划经济体制下,国家集中力量进行经济建设、稳定和建设政权,国家治理覆盖了社会治理。改革开放以来,经济体制的市场化改革激发了社会生产力,也导致了独立的社会力量的产生,社会治理成为必要。市场化、城市化衍生了以民生为主的社会矛盾和社会问题,新时期和新时代下政府通过建构新的社会治理格局,尝试将国家治理与社会治理结合起来,基层社会治理成为实现有效社会治理的基本领域,这也需要对多种社会治理方式进行整合。

  关 键 词:国家治理格局;社会治理;基层社会治理

  作者简介:王思斌,男,北京大学社会学系教授,博士生导师。北京 100871

  国家治理和社会治理以及基层社会治理是整个国家(社会)治理的最重要的组成部分。新中国成立70年来,我国的国家治理和社会治理经过了不同的阶段,也有不同的经验和教训。如何在国家发展和治理的大形势下,有效地实施基层社会治理,是我国国家治理体系和治理能力现代化必须面对的问题。本文拟从国家治理与社会治理的关系或国家治理格局的角度,对我国70年国家治理和社会治理的发展做一些分析,并对当下基层社会治理的发展做一些讨论。

  一、我国国家治理与社会治理的历史点迹

  基于我国的历史传统和现代国家治理体系的分析逻辑,在讨论国家治理和社会治理时必须对它们之间的关系做一些基本的阐释。治理的概念原属于政治学和公共管理的领域,按照学者们的说法,现代治理是相关利益各方在某一利益相关问题上通过博弈、协商和讨论而达成共识进而实现共同行动的活动[1]。但是从中文的意义上来看,治理的概念则有其特殊意义。在西方社会,宏观的治理被认为是对国家与社会关系的一种处理方式。按照国家主义的观点,治理就是国家治理,即国家行使权力以规范社会的行动。如果按照社会中心论的说法,治理则是社会力量参与并对国家行为进行约束的行动。我国历史上也有过“治理”的概念,比如荀子在其《君道》中说:“名分职,序事业,材技官能,莫不治理,则公道达而私门塞矣,公义明而私事息矣。”这里的治理主要是指朝廷的治国之术,是指如何通过治(统治和管理)使社会运行有序。这一站在统治者角度看待治理的观点有深远的影响,以至“治乱盛衰”成为某些士人研究的中心内容,主要涉及的是国家治理和政府治理。在中国文化中,治理的核心在“治”,通过“治”达致社会秩序的条理化即“理”。

  民国时期,随着西学东渐,国家治理、社会治理的研究有所发展,但是还没有系统地使用这些概念。比如梁漱溟的“乡村建设”“乡治”“村治”,就是在国家治理之下讨论农村的基层治理问题[2]。费孝通的“双轨政治”是对国家治理与乡村社会治理关系的另一种概括[3]。而杜赞奇的“文化、权力与国家”讨论“国家与乡村社会的重组”,是国家治理与社会治理研究的一个尝试[4]。

  新中国建立之后,中国共产党成为执政党,马上面临着如何治理国家的问题,其中包括政府治理和社会治理。前者指的是执政党用何种行政工具对国家事务和经济—社会活动进行管理,后者则主要指对社会领域事务的管理。

  新中国成立以后的较长时间内,我国并没有使用社会治理的概念,而更多地使用社会管理(具体来说是“管理社会”)的概念。毛泽东在七届二中全会上的讲话中说:“我们不但善于破坏一个旧世界,我们还将善于建设一个新世界。”[5]建设一个新世界的核心任务就是进行经济建设和管理国家。然而,在国家与社会的概念和边界问题上,我们长期以来缺乏基本的界定和厘定。新中国成立之后,我国强调的是建立一个社会主义社会或社会主义国家,在这里“国家”与“社会”几乎是同义语。在确定国家走集体化道路、城市实行全民所有制和集体所有制进而形成了“单位体制”、在农村实行集体所有制建立了人民公社制度后,政社不分、以政代社就成为国家治理的基本模式,现代意义上的与“国家”相对应的“社会”基本上不存在,社会治理也无从谈起。

  改革开放以后,随着人民公社制度的废止和家庭联产承包责任制的实施,农村劳动者基本上走出了延续了20多年的集体管束;城市实行市场化改革,城市劳动者也有相当大部分走出单位制度的约束。与之相应的是,“社会人”大量出现,社会力量不断增强,社会领域逐渐形成。这种全社会的“去组织化”释放了人们的积极性,人们获得了较大的支配自己行动的自由,但是另一方面也出现了社会管理上的问题,社会活力和社会秩序之间存在着明显的张力。在这种情况下,中共中央在2004年召开的十六届四中全会的《决议》中曾提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”,社会管理作为一个重要政策概念被突出地提出,“加强基层社会管理和服务”也在“社会管理格局”之下被强调。

  中共中央十八届三中全会提出了“国家治理体系和治理能力现代化”“创新社会治理”“创新社会治理体制”的战略任务,“社会治理”概念第一次在中央文件中正式提出。党的十九大提出要“打造共建共治共享的社会治理格局”,在阐述社会主义现代化国家建设第一阶段任务时,指出要使“现代社会治理格局基本形成,社会充满活力又和谐有序”。近几年来,中央从改善民生和加强党的执政基础建设的角度,重视基层社会治理问题。中国共产党第十九次全国代表大会修订的《中国共产党章程》第三十三条指出,街道、乡、镇党的基层委员会和村、社区党组织,领导本地区的工作和基层社会治理,支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权。这就把“基层社会治理”提到了党的基层建设和政治发展任务的高度。

  2019年4月,习近平总书记在对全国民政工作的重要指示中指出,要“聚焦脱贫攻坚,聚焦特殊群体,聚焦群众关切,更好履行基本民生保障、基层社会治理、基本社会服务等职责”[6]。在这里,基层社会治理成为治国理政的重要组成部分。

  二、国家治理、社会治理与基层社会治理的概念

  在学术界,关于社会治理的研究相对迟晚。虽然在中央“加强和创新社会治理”的政策号召下社会治理研究得到了一定发展,但是“基层社会治理”方面的概念阐释和学理分析还比较薄弱。

  社会治理和基层社会治理既是政策概念,也是学术概念。这既为这方面的研究创造了较好的氛围条件,也因为它们在政策实践和学术研究中概念及其边界的认识不同、甚至比较模糊而给研究带来困难。具体地说,“社会治理”指的是什么?是相对于国家治理的对全社会的治理还是指对作为与经济领域相对应的、较具体的人们活动的社会领域的治理?与此相应,基层社会治理是对基层的包括经济、政治、文化、社会以及生态领域问题的全方位的治理,还是对基层的社会领域问题的治理?这里实际上包括了不同的含义:前者基本上指的是国家治理,是指政府(执政者)治理国家。正像马克斯·韦伯在论述国家职能时所说:“国家是声称对一定的领土及该领土之上的人民拥有控制权的强制性团体”[7]。这里的“控制”的主要内容就是管理,当然也包括国家向其国民提供保护和服务。后者是在“国家与社会关系”意义上的、对社会力量活动的治理,是对社会领域问题(或者主要是对民生相关问题)的治理。显然,这两个方面有时是紧密地联系在一起的。作为后者,一个各方都公认的含义是,社会治理不只是政府的权力和职能,治理主体也包含社会力量和基本民众,它是多方面对社会领域公共问题的共同管理。

  新中国成立70年来,我国对社会的管理基本上用的是国家管理、对全社会进行管理的概念。近些年来,在“国家治理体系和治理能力现代化”的思路下,才有了国家治理、社会治理、基层社会治理的概念。为了阐述和分析问题的方便,本文对相关概念做出如下界定或说明。国家治理也即是对全社会的治理(或称全社会治理),指的是由执政党和政府对国家的经济、政治、社会、文化等领域问题的管理,在范围上相当于传统的国家管理的概念。社会治理是政府和社会力量对社会领域问题的管控和处理,治理主体不局限于政府,还有社会力量和民众,治理空间(或解决的问题)是社会领域。基层社会治理作为一个实践中的、局部的政策性概念和社会实践,应该被理解为对国家基层的治理,而不是对“基层社会”的治理,因为从国家与社会关系的角度看,“社会”是不存在上层和基层之分的。基层社会治理指的是对基层的社会领域中公共问题的管控和处理,它既是对国家基层进行社会治理,也是在基层进行社会治理。在我国当下的社会治理实践中,对基层社会治理又有两个方面的理解和实践:一是政法部门的理解,主要着眼于对较严重的、有可能影响社会秩序、社会稳定问题的管控;二是民政部门的理解,主要是基于基层政权建设和对各类民生问题而进行的管理和处理。说的通俗一点,政法部门的基层社会治理较明显地带有“硬权力”的含义,相比而言,民政部门的基层社会治理则较多带有“软权力”、甚至是参与性的含义。

  按照我国政权建设的架构,国家的基层指的是县区以下,包括乡镇和村庄、城市区(街道)及社区。这样,基层社会治理就是指对县区以下社会领域问题的治理,这里既包括政法系统理解的社会治理,也包括民政系统理解的社会治理。其治理主体包括县区、乡镇政府及政府的派出机构,政法部门,还包括城乡基层自治组织、社会组织和居民等社会力量。

  三、国家治理格局下的社会治理

  (一)国家治理格局的含义

  在研究社会治理和基层社会治理时,必须首先弄清楚它们运行的宏观指导框架——这就是国家治理格局。格局是指某一领域中的重大结构关系,比如国际关系格局、国家经济社会发展的总格局、社会治理格局等。笔者曾经分析过社会治理格局的内涵,分析了其内在的结构性关系[8]。国家治理也有其格局,它指的是在国家治理中各重要组成部分之间的结构关系,这种结构关系的处理会影响整个国家的治理。比如,如何处理经济发展与社会发展的关系、如何处理城乡关系、如何处理权力集中和民主参与的关系等,对这些关系的摆布都会直接而强烈地影响国家的经济社会发展、社会稳定及发展方向。国家权力的掌握者必须依据其治国理念对这些重大关系做出合适的安排,排出轻重缓急,并付诸实践,这就是国家治理格局。从这种观点来说,社会治理是从属于国家治理格局的。党的十九大在改善民生、解决社会矛盾和社会问题方面,提出要完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”,这也明确指出社会治理是从属于国家治理的。

  在我国,国家治理是一个“上位”概念,即国家治理的目标、理念和方略制约甚至决定着社会治理、基层社会治理的形式和内容。实际上,在任何国家,基于国家利益的国家治理都是至上的,即国家治理的地位高于社会治理,也高于地方的基层治理。这是因为,国家作为“一定领土上”的合法的权力拥有者和执行者,有代表其国民处理重大国家事务的责任和权力。国家权力至上使作为其“组成部分”的社会治理和基层社会治理需服从国家利益,采取国家利益允许的治理方式。

  (二)改革开放之前的国家治理与社会治理

  新中国成立以后,组织起来走社会主义道路是中国共产党和人民的共同选择。在一个以农业为基础的、贫穷的国家建设社会主义工业国,没有高度集中的经济制度、政治制度是很难成功的,这是特定形势下的“国家自主性”[9]。加上当时比较恶劣的国际环境,中国采取了高度集中的计划经济体制,执政党几乎将所有经济资源、社会资源掌握在自己手中,并对有可能危及高度集中体制的力量进行限制、收编或消除,这就是高度集中的国家治理体制下的集权体制,有学者称之为“管制型的国家治理”[10]。

  新中国成立之后,执政党开始对社会力量进行吸纳,到农村人民公社制度的建立和城市单位体制的形成,中央高度集权的国家治理模式基本成型,与之相对应的社会力量基本上归于服从或被替代,这就是体制上的党政不分、政企不分、政社不分,国家力量“一竿子插到底”,建立从中央到基层的群众组织(如青年组织、妇女组织),作为新社会的积极的建设力量,同时实现对社会进行几乎全面的控制,“社会力量”也“自觉地”按照国家的要求进行自我治理。

  华尔德在研究我国的计划经济体制下的国家与社会的关系时,使用了“共产党社会的新传统主义”的说法,认为中国共产党形成了一个自我“庇护”的群体,并维持对社会的管理[11]。实际上,华尔德的概括不完全符合事实。在当时的经济制度、政治制度、社会背景和意识形态氛围中,在恶劣的国际环境下,中国的普通居民并不是完全被动地、不情愿地服从于国家治理,而是那种国家治理也具有一定的“社会合法性”。当然,今天我们可以说,那是新生政权对社会力量进行统管、中国的社会不发育的结果。然而就当时的经济、政治和社会状况来说,社会不发育和对于国家治理至上的承认是具有时代和时局原因的。这里不是简单的因果关系,而是在集权式国家治理与社会不发育(或“社会被治理”)之间有比较复杂的相互关系。在这种治理(更恰当地应该被称为“强制性的管理”)格局下,新中国在建国之初迅速恢复了经济,随后也逐步建立起了比较完备的工业体系;然而,另一方面,随着国家建设在更大范围和更多层面的展开,这种集权式国家治理也形成了压制社会活力的弊病。社会力量被窒息,在长期处于经济困难的情况下,人们的生产积极性难以持续,这也使得高度集权的国家治理体制开始走向反面。

  这一时期的基层社会治理是由作为政府系统末梢的基层政府(农村的人民公社、城市的基层政权部门和派出机构)与准行政力量(农村的生产队及群团组织,城市的单位、群团组织和居委会系统)具体实现的。由于自上而下的党政系统、群团组织系统十分完备,各类组织网络密集并覆盖到城乡社会的各个领域和角落,所以,在中央或上级的指令下,基层政府、群团组织、准行政力量会协同一致地解决社会领域中的各种问题。

  概括起来可以说,新中国成立之后到20世纪70年代末,国家治理与社会治理的关系基本上呈现如下特点:第一,国家利益至上的集权式国家治理处于绝对重要的主导地位;第二,国家经济建设和政权稳定的优先性使社会力量被吸纳、被统管,社会治理被漠视;第三,与经济建设、政权建设相对应的社会领域的治理(社会治理)处于被支配地位,甚至是被国家治理所替代;第四,国家依靠对经济资源和权力资源的垄断和发达的政权体系、群团组织、准行政力量进行基层社会治理。

  这种高度集权的国家治理和对社会的“强制性管理”是与新政权建立和集全国之力发展工业的时代任务以及回应严峻的国际环境的压力相适应的。这种治理格局带来了整个社会治理的较高效率,但是也形成社会活力不足、城乡居民的社会生活质量不高的问题。这些结构性、制度性问题与建设社会主义现代化国家的总目标是有偏离的。随着国家发展目标的再校正,国家治理和社会治理的方式也需要发生相应的改变。


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